L’occasione di un proscenio importante è ghiotta per rilanciare un argomento che in questi mesi è stato toccato marginalmente senza mai arrivare al vero nocciolo della questione: esiste la concreta possibilità che il mercato assicurativo delle cauzioni possa collassare di fronte alla richiesta straordinaria di garanzie per la realizzazione degli investimenti del recovery plan?
Il tema potrebbe apparire di taglio giuridico o macroeconomico, ma in realtà ha una matrice assolutamente contabile la cui ratio trova fondamento in obiettivi di tutela della contabilità generale dello stato.
Proviamo a dare ordine ai dubbi in premessa. Tutta la normativa in tema di fideiussioni e garanzie, comprese le parti del codice degli appalti dedicate all’argomento – che negli hanno regolato le tutele a favore delle stazioni appaltanti – trovano fondamento nel seguente principio: coloro che contraggono obbligazioni verso lo Stato debbono prestare reale e valida cauzione in numerario, od in titoli di Stato, o garantiti dello Stato, al valore di borsa. Può accettarsi una cauzione costituita da fideiussione.
Questo assunto che costituisce un passaggio fondamentale del Regolamento per l’amministrazione del patrimonio e per la contabilità generale dello Stato, la lo scopo di tutelare il Bilancio Generale da sopravvenienze per ammanchi conseguenti a inadempienze o contenziosi nella gestione dei pubblici appalti.
Un principio fondante di cui si è avvertita l’assenza nei recenti provvedimenti del governo, concretizzatisi nella parziale sospensione del codice dei contratti: facciamo espresso riferimento alle semplificazioni che hanno riguardato le procedure di appalto, con particolare attenzione alla esclusione dell’obbligo della fideiussione provvisoria.
La rinuncia ha tale obbligo ha avuto conseguenze catastrofiche: aziende del tutto inadeguate – senza storicità o esperienza – si sono aggiudicate appalti enormi, in molti casi di carattere strategico, senza avere la reale possibilità di portare a termine gli impegni contrattuali assunti.
Risulta del tutto infruttuoso soffermarsi sui casi particolari, difatti non è questo l’argomento in discussione. L’intento, in questa sede, è teso confermare il seguente assunto: l’esclusione dell’obbligo della fideiussione provvisoria nei pubblici appalti ha – di fatto – eliminato tutta la preselezione che tale adempimento contempla, con un’apertura che non solo non ha rappresentato alcuna semplificazione per le stazioni appaltati, ma è stata persino foriera di contenziosi e complicazioni.
L’argomento che ci preme affrontare in questa sede, affermata l’assoluta necessità dell’obbligo delle garanzie fideiussorie a tutela della parte pubblica, è la reale capacità del settore assicurativo di fare fronte all’onda d’urto che sarà generata dal recovery plan.
Parliamo di oltre 200 miliardi di euro di investimenti finanziati dall’Unione Europea da finalizzare per la spesa nel triennio 2021-2023 che dovrebbero rappresentare uno stimolo impressionante per l’economia.
Il tutto dovrebbe materializzarsi attraverso la realizzazione di contratti pubblici (lavori, servizi, forniture, concessioni, licenze, autorizzazioni, ecc.) ai quali, nella maggioranza dei casi, va prestata copertura cauzionale a garanzia dell’adempimento delle obbligazioni. Oppure in bandi per contributi a progetti pubblici e privati che richiedono adeguata presenza di garanzia per anticipi e regolari esecuzioni.
Partendo da questi assunti la riflessione da porre all’ordine del giorno è la seguente: il nostro sistema delle garanzie (assicurative, bancarie e finanziarie) è in grado di sostenere questo impatto? Esiste sul mercato assicurativo, da sempre bacino primario per la gestione di queste garanzie, la capacità di ritenzione per questa enorme mole di garanzie?
La risposta al momento desta forti preoccupazioni. L’Associazione delle Imprese di Assicurazioni ha sottoposto la questione al Governo in tempi non sospetti, dimostrando una forte attenzione e soprattutto la volontà di sostenere la ripresa del Paese. E’ facile immaginare una ipotesi di compartecipazione e diluizione del rischio sul modello utilizzato per Garanzia Italia, in modo da dare un supporto alle Compagnie che da sole non riuscirebbero a sostenere lo sforzo.
Ma al momento non sono ancora rese pubbliche le decisioni che la politica intende assumere.
La conseguenza di un mancato intervento potrebbe essere catastrofale, il piano investimenti correrebbe il rischio di arenarsi per la ridotta capacità del mercato assicurativo di assorbire una così grossa quantità di garanzie in un arco temporale così stretto.
Salvatore Magliocca